ECLAIRAGES. Le Temps.Les artisans de Bretton Woods
La mise en place du système monétaire actuel prit deux ans de négociations et bien plus encore de réflexions théoriques. Keynes y joua un rôle majeur.
Jean-Claude Péclet. Jeudi 13 novembre 2008.
Le 1er juillet 1944, tandis que la Deuxième Guerre mondiale faisait encore rage, 730 délégués de 44 pays arrivèrent au grand hôtel Mount Washington de Bretton Woods (New Hampshire). Désorganisé, le palace manquait de personnel pour accueillir tout ce monde et, dit-on, le gérant s'était caché avec une caisse de whisky...
Cette anecdote mise à part, rarement réunion de ce niveau fut plus longuement préparée, mûrie, voire «soigneusement mise en scène», selon l'économiste Gilles Dostaler.
Il en résulta le système monétaire qui a régi le monde de 1945 à 1971, puis la version boiteuse qui lui a succédé après l'abandon de la convertibilité dollar-or par les Etats-Unis, suivi par celui des changes fixes.
Au moment où des présidents et des banquiers centraux prétendent jeter les bases d'un «nouveau Bretton Woods» en cent jours, l'humble rappel de l'Histoire n'est pas inutile.
• La genèse
Lancées dès 1941, les discussions préparatoires furent marquées par les traumatismes de la guerre et de la dépression économique qui la précéda. Mais le débat intellectuel avait commencé bien avant et doit beaucoup à John Maynard Keynes, qui dirigea la délégation britannique à Bretton Woods. Il fut, avec l'Américain Harry Dexter White, l'artisan principal du nouveau système. Dès son premier livre, Indian Currency and Finance (1913), Keynes ébauche ses idées sur la réforme du système monétaire international. Il y défend déjà le remplacement de l'étalon-or, dont la rigidité engendre déflation et pauvreté, par un étalon de change-or qui libère les liquidités nécessaires au fonctionnement de l'économie. A terme, ajoute-t-il, l'or devrait être remplacé par une monnaie internationale rationnellement fondée. Cette conviction se renforce et se précise dans ses écrits ultérieurs, notamment un article du Manchester Guardian en 1922, à la veille d'une conférence qui discute de la reconstruction de l'Europe à Gênes - à laquelle ce texte lui vaut d'être invité. Brillant orateur et écrivain, Keynes n'hésite jamais à se servir des médias pour faire avancer la discussion, faisant fi des devoirs de réserve du fonctionnaire. Sa critique de l'or, «relique barbare», découle de celle des «vieux arrangements monétaires internationaux fondés sur le laisser-faire, par lesquels un pays peut être mis en banqueroute non pas parce qu'il manque de biens exportables, mais parce qu'il manque d'or».
• Fatale contradiction
Ces «arrangements» ont été secoués dans l'entre-deux-guerres par un repli protectionniste qui n'a fait qu'amplifier la crise. Sur ce point, la position britannique souffre d'une contradiction fatale: Londres demande la relance des échanges internationaux, mais défend bec et ongles l'Empire britannique, zone économique fermée dont profite abondamment la métropole! Keynes reste en cela un fidèle serviteur de Sa Majesté. «Maynard s'est sacrifié pour son pays aussi sûrement que s'il était mort sur le champ de bataille», écrira de lui Lionel Robbins, qui dirigeait la section économique du Cabinet de guerre. Sacrifice vain, pour ce qui est de préserver l'Empire. Car en face des Britanniques, les Américains sont très conscients des opportunités et des risques que présente l'après-guerre pour eux. Cette dernière ayant formidablement développé leur outil industriel, ils ont un intérêt vital à ce que les marchés soient ouverts pour y vendre leurs produits - y compris dans des pays de l'Empire britannique. Pour cela, ils sont prêts à aider massivement les ex-belligérants à se remettre sur pied. Ce sera le plan Marshall, qui distribuera quelque 13 milliards de dollars en quatre ans. Sur cette somme, 3,8 milliards iront à la Grande-Bretagne. En échange, les Anglais n'ont pas d'autre choix que d'être accommodants quand il s'agit de poser les bases du nouveau système monétaire. «Ils ont des sacs d'argent, mais nous avons les cerveaux», murmure Lord Halifax à Keynes pendant les négociations de Bretton Woods. Maigre consolation: le basculement du pouvoir est programmé. D'ailleurs, le dédain anglais est exagéré. Les Américains ont aussi des cerveaux. Fils d'immigré lituanien juif, accusé plus tard d'espionnage au profit de l'URSS, Harry Dexter White est certes moins flamboyant que Keynes. Ses écrits sont plus rares, son caractère «brusque et même crû», comme le décrit un négociateur. Mais lui aussi a bien préparé sa copie. Présenté en juillet 1942, son plan propose notamment la création d'un fonds de stabilisation international sur la base de dépôts (ce sera le Fonds monétaire international) et d'une banque de reconstruction (qui sera la Banque mondiale).
• Points d'accord...
Les textes britannique et américain font l'objet de nombreux allers et retours et de moult versions jusqu'à l'ouverture officielle des négociations. Les historiens ont souvent souligné leurs divergences.
Pourtant, plus importants encore étaient les points de convergence.
Le professeur Benjamin Cohen en souligne quatre:
• un système de changes fixes indirectement reliés à l'or, néanmoins ajustables en cas de «déséquilibres fondamentaux»;
• la création d'un «pot commun» de liquidité mondiale permettant aux Etats en déséquilibre de reconstituer leurs réserves monétaires, en se soumettant à certaines règles;
• le refus des pratiques discriminatoires et limitations concernant les paiements internationaux courants;
• la mise sur pied d'un forum international pour discuter de la coopération monétaire.
«Depuis longtemps, Keynes, White et leurs collaborateurs avaient aplani leurs divergences de manière à ce qu'un seul plan, anglo-américain, soit présenté aux délégués à Bretton Woods, écrit Gilles Dostaler. Une bonne partie de la pièce s'était déjà jouée dans les coulisses du théâtre d'Atlantic City», où une réunion restreinte s'était tenue peu avant.
• ... et de désaccord
Les échanges n'en sont pas moins vigoureux à l'hôtel Mount Washington. Assis côte à côte, chacun flanqué de ses supporters, Keynes et White défendent ardemment leurs positions. Le premier use de sarcasmes très British, vitupérant les avocats américains qui «écrivent en cherokee, transforment la poésie en prose et la prose en jargon». Le 22 juillet, les discussions se terminent néanmoins sur un accord. Quelles divergences de fond a-t-il fallu surmonter? Dans l'esprit de Keynes, la monnaie de référence internationale - qu'il baptise «bancor» - doit jouer un rôle bien plus important que celui dévolu à l'unité de compte imaginée par White sous le nom d'«unitas» - qui n'est rien d'autre qu'un reçu pour l'or déposé au futur Fonds monétaire international. Le FMI lui-même est un autre point d'achoppement. Là encore, Keynes l'imagine doté de pouvoirs et de moyens importants, tandis que les Américains privilégient une version light. Enfin, Keynes plaide pour un sacrifice symétrique entre créanciers et débiteurs en cas de «déséquilibre fondamental» tandis que la délégation des Etats-Unis veut faire peser le poids de l'ajustement surtout sur les épaules des seconds. Dans les trois cas, la vision américaine s'impose pour l'essentiel. Peu après avoir défendu les Accords de Bretton Woods devant le parlement britannique, Keynes ne cache pas son amertume: «Les Américains n'ont aucune idée sur la manière de placer ces institutions dans une perspective d'intérêt international, et leurs idées sont mauvaises dans presque toutes les directions. Ils sont pourtant déterminés à imposer leurs convictions sans considération pour le reste d'entre nous.» Il hésite même un moment à les rejeter, et meurt peu après d'une crise cardiaque.
• La vraie banque, c'est nous
Les Etats-Unis ont effectivement joué leur main avec toute la vigueur que leur donnaient alors leur industrie et leurs réserves. Pourquoi auraient-ils accordé tant d'importance au FMI puisque la vraie banque mondiale, c'était eux? N'étaient-ils pas les premiers créanciers de la planète, le pays dont les coffres étaient les plus remplis d'or? Bien que multilatéral dans la forme, le système de Bretton Woods consacra rapidement l'hégémonie du dollar. A en juger par l'optimisme de leurs déclarations finales, Keynes, White et tous ceux qui étaient réunis à l'hôtel Mount Washington sous-estimaient fortement les facteurs d'instabilité qui secouèrent rapidement le système monétaire d'après-guerre. Surtout, aucun n'avait imaginé qu'en quelques décennies, le pivot de ce système - les Etats-Unis - passerait du statut de premier créancier mondial à celui de premier débiteur. En 1971, Richard Nixon supprimait la convertibilité or-dollar qui était au cœur des changes fixes; deux ans plus tard, ceux-ci faisaient place, faute de mieux, à un système de changes flottants. Depuis, nous vivons de facto dans un «Bretton Woods 2», un bricolage qui a fonctionné tant bien que mal pendant plus de trente ans, mais dont historiens, économistes et politiciens se demandent aujourd'hui s'il ne portait pas en lui un des germes de la crise qui a provoqué l'implosion de la finance mondiale.
• Deux lacunes
Ce germe, c'est le concept de «déséquilibre fondamental», pierre angulaire du système, puisque c'est sur elle que reposaient les interventions du Fonds monétaire international, ainsi que les mesures d'ajustement auxquelles devaient se soumettre les pays auxquels on prêtait main-forte. Parce qu'il était politiquement explosif, les négociateurs se sont bien gardés de le définir avec précision. Il fut donc appliqué par la suite au cas par cas, voire à la tête du client. Souvent à la hussarde quand il s'agissait de pays en développement. Mais quand les «clients» dont il fallait s'occuper devinrent la Chine (excédentaire) et les Etats-Unis (déficitaires), les regards se sont pudiquement détournés, les injonctions se sont transformées en suggestions polies. Bretton Woods avait perdu ses dents. Sa seconde lacune majeure est que personne n'y avait anticipé le développement phénoménal de l'épargne et de la finance privées transnationales, échappant à la vision et au contrôle des autorités, capables de mettre des Etats eux-mêmes en péril. Dans un cas comme dans l'autre, les propositions de Keynes, si elles avaient prévalu, auraient peut-être rendu le système plus attentif et résistant aux chocs. Les Etats-Unis pensaient que la force était en eux et que cela suffisait. Aujourd'hui, on ne sait plus très bien où elle est.
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